La chronique Carta Academica: Taxation des multinationales: le diable est dans les détails

L’impôt sur les profits des entreprises n’a cessé de baisser au cours des trois dernières décennies. A l’échelle mondiale, le taux théorique de l’impôt des sociétés a été divisé par près de deux depuis 1990, passant en moyenne de 40 % à 24 %. (1) Au niveau de l’Union européenne, il est passé de 40 % à moins de 21 % (2). Aux États-Unis, la réforme fiscale adoptée en décembre 2017 par l’Administration Trump a provoqué une baisse de l’impôt des sociétés de 35 % à 21 %. Les États se privent ainsi de recettes fiscales considérables sans nécessairement gagner en compétitivité, vu que tous les gouvernements tendent à mener la même politique.

Les taux théoriques de l’impôt des sociétés en forte baisse masquent en outre une réalité encore plus préoccupante. Les taux effectivement appliqués sont en réalité beaucoup plus bas, car les États octroient des régimes préférentiels et les firmes transnationales ont en outre la capacité de déplacer leurs profits dans des paradis fiscaux, afin d’éviter de payer l’impôt dans les pays où leurs activités ont effectivement lieu. Pour certaines firmes, l’impôt effectivement payé sur leurs bénéfices est réduit à néant.

Ces stratégies d’optimisation fiscale des firmes transnationales constituent un phénomène généralisé qui entraîne pour les États des pertes fiscales supplémentaires qui sont estimées selon les études de 245 milliards de dollars (3) à plus de 600 milliards de dollars (4) par an à l’échelle mondiale. Il s’agit de montants supérieurs à celui de l’aide publique au développement mondiale (161,2 milliards de dollars en 2020) ou du budget de l’Union européenne (168,7 milliards d’euros en 2020).

La proposition de réforme de l’OCDE

Des solutions existent pour enrayer ce phénomène. D’une part, l’instauration d’un impôt minimum sur les sociétés placerait des limites légales à la course au moins-disant fiscal. D’autre part, la taxation unitaire consiste à taxer les profits de l’ensemble du groupe multinational et à les répartir selon les activités dans les différents pays, plutôt que considérer, comme actuellement, chaque filiale comme une entité séparée – ce qui permet aux firmes d’aisément déclarer leurs profits dans des filiales localisées dans des paradis fiscaux.

Ces solutions ont été négociées dans le « cadre inclusif » de l’OCDE réunissant près de 140 pays. Il en a découlé une proposition communiquée en octobre 2020. La proposition de l’OCDE représente une avancée potentiellement majeure, car elle repose sur deux piliers qui intègrent pour la première fois les alternatives de l’impôt minimum et de la taxation unitaire des firmes transnationales. Le diable se cache toutefois dans les détails. À lire aussi Comment les «leaks» ont précipité la lutte contre l’évasion fiscale

Le premier pilier de la proposition de l’OCDE vise la taxation unitaire d’une partie des profits de 2.300 firmes transnationales numériques et de « grande consommation ». La taxation unitaire proposée par l’OCDE distingue les profits « de routine » et « résiduels » de ces entreprises, dans le but de ne soumettre à la taxation unitaire que les « bénéfices résiduels » situés au-delà d’un seuil de rentabilité de 10 %. Selon cette formule, seuls 6 des 43 milliards de dollars de profits enregistrés par Microsoft en 2019 ou 7,9 des 65 milliards de profits d’Apple seraient considérés comme « résiduels » et donc redistribués. Dans le cas d’Amazon, dont le taux de rentabilité atteignait 9 % en 2019, la part des 13 milliards de profits à redistribuer serait nulle. C’est pourquoi les recettes escomptées par l’OCDE pour ce premier pilier ne représentent que 5 à 12 milliards de dollars à l’échelle mondiale. L’Administration Trump avait néanmoins refusé de soutenir ce premier pilier et exigé que les entreprises américaines en soient exemptées.

Le deuxième pilier de la proposition de l’OCDE prévoit quant à lui l’instauration d’un taux d’impôt minimum mondial de 12,5 % sur les profits des 2 300 entreprises numériques et de grande consommation. Selon l’OCDE, une telle mesure permettrait aux États de récupérer entre 42 et 70 milliards de dollars de recettes fiscales à l’échelle mondiale.

S’inspirant de l’impôt minimum de 10,5 % instauré aux Etats-Unis dans le cadre de la réforme fiscale adoptée en décembre 2017, ce deuxième pilier avait les faveurs de l’Administration Trump, mais l’Union européenne refusait d’accepter qu’un seul de ces deux piliers ne soit adopté. Les négociations furent dès lors reportées à 2021, dans l’attente du résultat des élections aux États-Unis.

La proposition de l’Administration Biden

Alors que les négociations semblaient dans l’impasse, l’élection de Joe Biden à la présidence des États-Unis a changé la donne. Après avoir levé le veto de l’Administration Trump qui souhaitait permettre aux entreprises américaines d’être exemptées du mécanisme de taxation unitaire du premier pilier de l’OCDE, l’Administration Biden a communiqué le 8 avril 2021 une proposition alternative à celle de l’OCDE aux États participant au « cadre inclusif ». Elle repose sur la réforme fiscale envisagée aux États-Unis (5).

Afin de financer un plan de relance de 2.000 milliards de dollars au cours des huit prochaines années, l’Administration Biden souhaite relever aux Etats-Unis le taux théorique de l’impôt des sociétés à 28 % et l’impôt minimum à 21 %. Craignant que ces mesures n’incitent les firmes américaines à délocaliser, elle propose un compromis aux autres pays. D’une part, l’Administration Biden accepte que les Etats-Unis participent au mécanisme de taxation unitaire du premier pilier de la réforme proposée par l’OCDE, mais en ciblant les 100 principales firmes transnationales dont le chiffre d’affaires dépasse 2 milliards de dollars, plutôt que les 2 300 de l’OCDE. D’autre part, elle propose un taux d’impôt minimum mondial de 21 % plutôt que les 12,5 % proposés par l’OCDE. À lire aussi Washington veut un impôt minimal sur les entreprises

Autrement dit, en échange d’une partie des recettes de la taxation des géants américains du numérique, l’Administration Biden propose à l’Union européenne et aux autres pays de l’OCDE d’adopter à l’échelle mondiale le taux minimum de 21 % qui lui permettrait de financer son plan de relance sans craindre des délocalisations. Si cette proposition était acceptée, les gagnants seraient les Etats-Unis et les autres pays industrialisés victimes de l’évasion fiscale, et les perdants seraient les 100 principales firmes transnationales et les paradis fiscaux, dont le modèle économique consistant à attirer les profits de ces grandes firmes par des taux d’impôt dérisoires deviendrait inopérant.

Au total, la proposition de l’Administration Biden appliquée à l’échelle mondiale pourrait redistribuer aux Etats 540 milliards de dollars de recettes par an selon la clé de répartition retenue par l’OCDE – et même 643 milliards selon la clé de répartition plus favorable aux pays en développement proposée par le Tax Justice Network .

Les limites de la proposition de l’Administration Biden

La proposition de l’Administration Biden est ambitieuse à plus d’un titre. D’une part, elle pourrait mettre fin à la course au moins-disant fiscal qui réduit les recettes des États, qui en ont bien besoin pour financer la reconstruction post-covid. D’autre part, elle permettrait d’appliquer le principe de transparence fiscale et de taxation unitaire des firmes transnationales, seul moyen de mettre fin aux stratégies agressives d’optimisation fiscale. En outre, elle laisse espérer un accord à l’OCDE dès l’été 2021.

Un tel accord nécessite toutefois de contourner plusieurs obstacles politiques. D’une part, l’Administration Biden a besoin de l’accord du Congrès des États-Unis pour appliquer sa réforme. Or des sénateurs démocrates ont déjà fait pression pour l’inciter à opter pour un taux théorique de 25 % plutôt que 28 % aux Etats-Unis. D’autre part, elle a besoin de l’accord des autres pays pour que sa proposition de réforme soit adoptée à l’échelle mondiale. Or les pays qui, comme l’Irlande ou les Pays-Bas, profitent du système actuel vont immanquablement rechigner à l’accepter. Le risque est que le taux minimum de 21 % proposé par les États-Unis soit finalement réduit à un taux beaucoup plus faible suite aux pressions des paradis fiscaux, qui sont nombreux dans l’Union européenne et ailleurs dans le monde.

En outre, même si elle était acceptée, la proposition des États-Unis concernant la taxation unitaire comporte plusieurs limites. Son champ d’application est en effet limité à une centaine de firmes et à leurs seuls profits « résiduels ». En outre, elle repose, comme la proposition de l’OCDE, sur une clé de répartition bénéficiant aux marchés de consommation, c’est-à-dire les pays développés plutôt que les pays en développement.

Le rôle décisif de l’Europe

La position de l’Union européenne est décisive pour aboutir à un accord. Or il est à craindre que les États membres qui fondent leur modèle économique sur le dumping fiscal plaident pour un taux minimum beaucoup plus faible. Il y a néanmoins des raisons d’espérer.

L’Union européenne est en effet occupée à réformer son propre système fiscal. Le financement de l’emprunt commun de 800 milliards d’euros destiné au plan « Next Generation EU » pour la reconstruction post-covid nécessite de mobiliser des ressources européennes propres, dont la taxation des services numériques, l’instauration d’un mécanisme d’ajustement carbone aux frontières, la taxation des transactions financières et la mise en place d’une assiette commune consolidée de l’impôt sur les profits des sociétés. L’Union européenne aurait donc intérêt à coopérer avec les États-Unis et les autres pays de l’OCDE pour faciliter la concrétisation de ces projets.

Une seconde raison d’espérer réside dans la volonté de l’Union européenne de renforcer la transparence fiscale. Le Conseil, qui bloquait depuis 2016 le projet de directive visant la comptabilité pays par pays des entreprises, a enfin trouvé une majorité suffisante en février dernier. Certes, certains éléments du projet de directive, qui ne concerne que les entreprises dont le chiffre d’affaires est supérieur à 750 millions d’euros, risquent d’en limiter la portée – comme la clause de confidentialité permettant aux entreprises de ne pas divulguer pendant six ans des informations qu’elles jugent « commercialement sensibles ». Il n’en reste pas moins que ce projet de directive peut encore être amélioré et qu’il participe au mouvement international pour davantage de transparence et de justice fiscale, dont fait partie la proposition de l’Administration Biden. À lire aussi Taxe Gafa: l’Union européenne divisée sur le signal à donner aux Américains

L’Union européenne aurait en outre intérêt à instaurer un impôt minimum européen sur les sociétés, afin d’enrayer la course au moins-disant fiscal qui mine la construction européenne et de mobiliser des recettes pour financer le Green Deal. Alors qu’un relèvement du taux d’impôt des sociétés est envisagé non seulement aux Etats-Unis, mais aussi au Royaume-Uni – où le gouvernement a annoncé vouloir augmenter le taux d’impôt des sociétés de 19 % à 25 % à l’horizon 2023 –, l’Union européenne aurait tort de répéter les erreurs du passé. Le retour de l’austérité et le maintien de l’injustice fiscale auraient des conséquences économiques et sociales néfastes qui ne manqueraient pas d’affaiblir les démocraties européennes et les marges de manœuvre pour financer la reconstruction post-covid.

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(1) FMI, « Corporate Tax Rates : How Long Can You Go », IMF Blog, 15 juillet 2019.

(2) E. Asen, « Corporate Income Tax Rate in Europe », Tax Foundation, 16 avril 2020.

(3) Global Alliance for Tax Justice, Public Services International et Tax Justice Network, « Justice fiscale : Etat des lieux 2020. La justice fiscale à l’ère du Covid-19 », novembre 2020.

(4) E. Crivelli, R. De Mooij et M. Keen, « Base Erosion, Profit Shifting and Developing Countries », IMF Working Paper, mai 2015.

(5) US Department of the Treasury, « The Made in America Tax Plan », avril 2021.

(6) M. Bou Mansour, « Biden tax plan can recover $640bn but OECD proposal would shrink gains and reward worst perpetrators », Tax Justice Network, 15 avril 2021.