Olivier Blanchard: «L’Union européenne doit abandonner ses règles budgétaires rigides»

Les règles budgétaires européennes ont été suspendues pour permettre l’intervention massive des Etats face à la pandémie – pour amortir l’impact de la mise à l’arrêt d’une partie de l’activité économique l’an passé. Mais le pacte de stabilité sera à nouveau d’application en 2023, probablement sous une forme révisée. En apparence, il y aurait un relatif consensus : les règles budgétaires doivent être réformées et simplifiées, autant pour en corriger certains défauts que pour tenir compte de la forte hausse de l’endettement public, relativement au PIB, et faire face au défi de la transition écologique. Cependant, l’air ne fait pas la chanson. En réalité, il y a (au moins) deux camps. Pour les uns, il s’agit de simplifier les règles et de formaliser, voire accroître (un peu) la « flexibilité » dont a fait preuve la Commission européenne après les réformes de 2011 et 2013. L’autre camp estime au contraire que les règles budgétaires actuelles sont défectueuses – ou, de manière plus « cash », qu’elles sont « stupides, comme toutes les décisions qui sont rigides », ainsi que l’avait dit il y a presque vingt ans le président de la Commission Romano Prodi. Olivier Blanchard, professeur émérite au Massachusetts Institute of Technology (MIT) et ancien économiste en chef du Fonds monétaire international (FMI), « appartient au deuxième camp », comme il s’en explique dans l’entretien qu’il nous a accordé en avant-première de la conférence qu’il donnera lundi dans le cadre d’un cycle de webinaires organisé par le Conseil central de l’économie. Vous estimez que l’Union européenne doit se débarrasser de ses règles budgétaires actuelles, basées sur des objectifs chiffrés. Pourquoi ? Le but des règles européennes est d’éviter que les Etats fassent défaut sur leur dette, ce qui risquerait de créer une crise européenne. Cependant, de bonnes règles doivent non seulement éviter ce risque, mais aussi laisser suffisamment de liberté d’action à la politique budgétaire pour lui permettre de stabiliser l’économie. D’où la difficulté de définir de bonnes règles. Il est facile de trouver des règles simples qui évitent le risque : par exemple le « schwarze Null » allemand (NDLR : le « zéro noir », sachant que le rouge est la couleur du déficit), ou les règles de Maastricht, qui fixent une limite de 60 % du PIB pour la dette et de moins de 3 % pour les déficits. Mais si, par exemple, la demande fléchit, si la banque centrale n’a pas de marge de manœuvre parce que les taux d’intérêt sont déjà à zéro, limiter le déficit à moins de 3 %, ou obliger à réduire chaque année le ratio de dette d’au moins un vingtième de l’écart avec le seuil de 60 %, peut faire exploser le chômage (NDLR : s’agissant du ratio d’endettement, cette règle, introduite en 2011, n’a pas été appliquée, notamment à la Belgique, qui était très loin d’y satisfaire, mais dont les programmes de stabilité étaient jugés « largement conforme »). Penser pouvoir trouver une règle simple, qui protège du risque de défaut et qui laisse la marge de manœuvre à la politique budgétaire est une illusion. La réalité est que soit les pays ne la respectent pas, soit ils la respectent et ne peuvent pas prendre les bonnes décisions du point de vue macroéconomique, soit les règles deviennent de plus en plus compliquées au cours du temps. On a vu ces trois phénomènes se produire. Les règles, aujourd’hui, sont à peu près incompréhensibles. Une proposition est sur la table, élaborée notamment par Comité budgétaire européen dans son rapport 2020 et reprise il y a quelques mois par le gouvernement français dans ses projections multi-annuelles à l’horizon 2027 : à savoir, une règle unique limitant la croissance des dépenses publiques. Cette règle revue et corrigée ne répond donc pas à votre critique… Comme je viens de le dire, il n’existe pas de règle simple magique, pas plus celle-là qu’une autre. On peut, pour d’autres raisons, vouloir limiter la croissance des dépenses publiques. Mais l’objectif est différent. Dans un document de travail du Peterson Institute, « Redesigning EU fiscal rules : From rules to standards », publié en février dernier, vous conseillez à l’Union européenne de privilégier des « normes qualitatives » permettant une évaluation au cas par cas. Qu’est-ce à dire ? Cette recommandation découle de mon analyse précédente. Etudier la soutenabilité de la dette ne peut se réduire à regarder deux chiffres, même en ajoutant tout un ensemble de conditions supplémentaires. Ça ne peut se faire qu’in situ, pour un pays donné, durant une année donnée, en tenant compte de l’ensemble des facteurs en jeu : la dette, le déficit, le taux de croissance, le taux d’intérêt, la situation du système de retraite, la nature du gouvernement et sa capacité à réagir, sans ignorer l’incertitude entourant l’évolution attendue de tous ces facteurs, qu’il s’agit d’intégrer dans un cadre cohérent pour obtenir une estimation de l’évolution de la dette sur les cinq ou dix années suivantes. Cette méthode, qu’on nomme analyse stochastique de la soutenabilité de la dette, existe ; et elle est de plus en plus utilisée. On peut vous faire deux objections. Première objection. Si on dit : « Ne dépassez pas les 50 kilomètres à l’heure », c’est clair. Si on dit, au contraire, « Ne roulez pas à une vitesse excessive », de nombreux conducteurs vous diront que même s’ils dépassent la limite, ils ne roulent pas de manière dangereuse. De même, les Etats membres trouveront toujours de bonnes ou moins bonnes raisons pour assurer que leurs déficits ou leurs dettes ne sont pas excessifs… Peut-être ont-ils quelquefois raison… Pour l’évaluer, il faut regarder les chiffres, la validité de leurs arguments, non pas les obliger à respecter des critères arbitraires. Il faut une structure de discussion, et une structure de décision – peut-être le Conseil européen, peut-être une nouvelle branche de la Cour de justice. Deuxième objection, qui porte, au-delà des règles ou des normes, sur l’objectif principal. S’agit-il en priorité, comme on l’entend souvent, de « rembourser la dette publique » – donc d’assainir sans trop tarder les finances publiques ? Si l’objectif est celui-là, privilégier des normes aux règles ne changera pas grand-chose. La plupart des Etats membres sont dans un contexte macroéconomique où une stratégie de consolidation des finances publiques – de l’austérité, pour faire simple – visant une réduction rapide des déficits publics, voire la constitution de surplus, se traduirait par un net ralentissement de la croissance économique. N’est-ce pas cela le véritable enjeu ? Les règles européennes ne doivent pas déterminer la nature des politiques budgétaires, mais leurs limites. Les politiques budgétaires, et leur nature, doivent rester la décision des pays. Et, à ce stade en effet, exiger des pays qu’ils réduisent leur dette maintenant, alors que la Banque centrale européenne (BCE) a encore ses taux à zéro serait une erreur majeure. Peut-on débattre des règles budgétaires sans prendre en considération les énormes surplus extérieurs que dégagent l’Allemagne et les Pays-Bas, et qui dépriment la croissance de l’ensemble de la zone ? Oui, on peut séparer les deux. Et on peut essayer d’expliquer à l’Allemagne que de tels surplus courants ne sont pas dans son propre intérêt, pour ne parler des effets sur les autres. Mais c’est une discussion largement séparée. Face au covid, des décisions ont été prises sur lesquelles personne n’aurait auparavant parié un euro, à savoir le plan NextGen EU – un budget commun one shot s’ajoutant au budget de l’Union, prévoyant une certaine solidarité entre Etats membres, certes modeste, mais que les traités excluaient, et financé par un emprunt commun, dont l’Allemagne n’avait jamais voulu entendre parler. N’est-il pas temps d’aller plus loin ? Ce qui a été décidé n’est déjà pas mal. Et c’est, pour traduire une expression anglaise, un pied dans la porte. Si, comme je l’espère, le plan NextGen EU se révèle être un succès, cela facilitera d’autres projets similaires dans le futur.

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