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Les pleins pouvoirs du président étasunien?

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Après des élections, dont les résultats ont créé la surprise chez la plupart des observateurs, le moment est opportun de rappeler de quels pouvoirs réels dispose le président des Etats-Unis. Contrairement aux pays membres de l’Union européenne, l’institution parlementaire apparaît davantage valorisée.

Un Parlement formellement valorisé

Ainsi, des membres du Congrès peuvent être directement associés aux négociations d’accords commerciaux de portée internationale. A l’inverse, les Parlements nationaux européens et celui de l’UE interviennent seulement en phase finale d’accords comme le Ceta, uniquement pour ratification. Cette dernière prérogative n’était d’ailleurs pas prévue. Après quatre ans de négociation, elle résulte, afin de donner une légitimité à un texte contesté, d’un changement de statut en juillet dernier, le passage d’un accord simple à un accord mixte.

Un exemple en matière de coopération pénale permet également de saisir la différence entre les Etats-Unis et les pays membres de l’Union européenne. Les accords d’extraditions signés en 2003, entre l’UE et les USA, ont été négociés en toute autonomie par l’Office européen de police, sans avoir besoin de l’avis du Parlement européen, ni de la ratification des Parlements nationaux. Malgré des négociations sous le sceau du secret, les citoyens européens ont finalement pu avoir connaissance du texte, car une partie du document a dû être déclassifié, afin d’être signé par le Congrès étasunien.

L’image d’une institution parlementaire étasunienne omniprésente a pu faire penser à certains observateurs que les pouvoirs du Président sont fermement contrôlés par le pouvoir législatif et strictement limités par la Constitution. Cependant, la puissance du pouvoir législatif est déjà tempérée par la loi fondamentale elle-même qui donne des prérogatives exceptionnelles au Président, en lui accordant un droit de veto sur la production législative.

Les « Signing Statements » présidentiels

Surtout, les actes du pouvoir législatif peuvent être facilement minorés par de l’utilisation des « Signing Statements », permettant de renverser le caractère contraignant de la loi vis-à-vis de l’action exécutive. La déclaration présidentielle, jointe à l’acte de promulgation de la loi, a généralement pour effet de modifier substantiellement cette dernière.

Depuis Donald Reagan, s’est installée la tradition d’une suite ininterrompue de déclarations présidentielles interprétatives, de la légalité et de la constitutionnalité, des lois proposées à la signature du chef de l’Etat. Cette procédure autorise le Président à émettre des réserves sur le texte et lui permet de ne pas mettre en œuvre loyalement les lois qu’il a lui-même promulguées. Ainsi, c’est lui qui fixe les conditions et le contexte dans lesquels il est susceptible d’appliquer les dispositions législatives. Cette procédure a été largement utilisée par les présidents H.W. Bush, B. Clinton et surtout G. W. Bush. Le président Obama n’a pas été en reste. Par exemple, en apposant sa signature au National Defense Authorization Act, le 31 décembre 2011, il déclara que son administration « interprétera et appliquera les dispositions décrites ci-dessous de manière à préserver la flexibilité dont dépend notre sécurité et de maintenir les valeurs sur lesquelles est fondé ce pays ». Il s’est opposé à l’obligation légale de détenir militairement les terroristes étrangers, ce qui limiterait la « flexibilité » de l’action de l’exécutif. Au nom de « la séparation des pouvoirs » qu’il conçoit comme stricte indépendance de la fonction exécutive vis-à-vis de l’institution parlementaire, il défend le choix administratif de maintenir les prisonniers, par exemple, dans des camps « offshore » de la CIA. Ici, la primauté ne réside plus dans le texte législatif, mais dans l’initiative présidentielle.

Un renversement de la séparation des pouvoirs

Ainsi, Obama, de par l’utilisation de la procédure des « Signing Statements », renverse le principe de séparation des pouvoirs, ce mode d’organisation issu des Lumières. Pour Montesquieu, l’objectif poursuivi est d’empêcher la concentration de la puissance politique en une seule autorité. Pour ce faire, les pouvoirs s’équilibrent et se limitent mutuellement. Au contraire, la séparation des pouvoirs, telle qu’il la conçoit le Président étasunien, opère un clivage dans l’exercice de la puissance étatique, de manière à ce que le législatif ne puisse pas exercer de contrôle sur l’exécutif. Pour le pouvoir exécutif américain, il s’agit de rétablir la primauté de la décision par rapport à la norme et d’affirmer qu’il n’est pas strictement tenu par les lois émanant de l’institution législative. Dans ce contexte, la séparation des pouvoirs devient absence de limite posée à l’action présidentielle.

L’utilisation des « Signing Statements » est devenu un fondamental étasunien. Le Président Reagan y a eu recours 250 fois durant son double mandat présidentiel. H.W. Bush continua cette pratique à 228 reprises. Le Président démocrate Bill Clinton ne fut pas en reste en utilisant 381 « Signing Statements ». Le Président George W. Bush prolongea la tradition, d’une manière un peu plus limitée, en signant 152 commentaires portant sur les lois soumises à sa signature. Les déclarations signées des présidents, en rapport aux textes législatifs qui leur sont soumis, contiennent à la fois des commentaires sur la légalité ou la constitutionnalité des dispositions légales et des oppositions au contenu de certains articles. Le pourcentage d’objections présidentielles est variable. Chez George W. Bush, il a porté sur 78 % des lois promulguées durant ses deux mandats.

Quant à Barak Obama, après avoir fait part de son opposition à cette procédure durant sa première campagne électorale, il l’utilisa, à son tour, à 33 reprises. En ce qui concerne la future présidence de Donald Trump, rien ne l’empêchera de s’inscrire dans la voie tracée par ses prédécesseurs et d’avoir recours à cette pratique limitative du contrôle des Chambres sur l’action présidentielle, en lui permettant ainsi de ne pas être soumis à certaines dispositions des lois que les présidents antérieurs ont signées ou que lui aura promulguées.

* Jean-Claude Paye est l’auteur de L’emprise de l’image. De Guantanamo à Tarnac (Ed. Yves Michel).

 

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