Les juges sanctionnent les sanctions

L’Europe va-t-elle devoir revoir la façon dont elle justifie ses décisions de sanctions et d’inscriptions sur la liste des organisations terroristes ? C’est ce qui ressort d’une succession d’arrêts du Tribunal de l’Union européenne (TUE) cette dernière année. Dont celui promulgué mercredi dernier 17 décembre, qui a annulé l’inscription par l’Union européenne du Hamas sur la liste des organisations terroristes (l’UE a deux mois pour introduire un pourvoi). Cet arrêt donnant raison au Hamas a un peu vite été présenté comme une décision technique, « pour motifs de procédure » à faible implication politique. Rien n’est moins vrai : en fait de « motifs de procédure », le TUE a tout simplement constaté que le Conseil de l’UE (c.-à-d. les 28 gouvernements) a été incapable de produire des preuves et des bases juridiques valables à l’inscription du Hamas sur la liste des organisations terroristes, qui date de décembre 2001, et a été confirmée tous les 6 mois depuis.

1 L’arrêt « Hamas ». Il est en réalité dévastateur pour l’approche juridique adoptée par l’Union européenne contre l’organisation palestinienne. Le TUE rappelle qu’il ne peut admettre comme motivation « une formulation générale et stéréotypée », mais que « le Conseil est tenu de mentionner les éléments de fait et de droit » qui ont justifié sa décision. Pour asseoir pareille décision, l’UE doit se référer à « l’existence d’une décision nationale prise par une autorité compétente ». Ces décisions peuvent être pénales ou éventuellement administratives. Par ailleurs, le renouvellement semestriel de l’inscription sur la liste terroriste doit à chaque fois reposer sur une vérification si la justification première reste valable.

Sur tous ces points, a jugé le TUE, la Conseil est fautif. S’il a bien avancé des décisions nationales, en l’occurrence prises par les Etats-Unis et le Royaume-Uni, il ne les a pas produites devant le Tribunal. « En pratique, nous a expliqué Me Liliane Glock, l’avocate française défendant le Hamas, le tribunal a dit que ce n’est même pas la peine de voir si les décisions américaine et britannique viennent d’autorités compétentes, car on ne sait même pas à quels faits elles correspondent. » Par ailleurs, les renouvellements des dernières années ont été décidés sur base de faits postérieurs à ces « décisions nationales » datant de 2004.

Enfin, l’article 115 de l’arrêt du TFU sur le Hamas pose un constat qui, en creux, dénonce le caractère politique, et non légal, de la décision du Conseil, mais aussi son amateurisme : « Il [l’exposé des motifs de la décision] débute par des appréciations qui sont, en réalité, les siennes propres, qualifiant le requérant de terroriste dès la première phrase des exposés des motifs – ce qui clôt la question que ces motifs sont censés trancher – et lui imputant une série de faits de violence tirés par lui de la presse et d’internet ».

« On a vite tendance à dire que c’est de la procédure, commente Me Glock, mais c’est oublier la portée de ces décisions : c’est tout de même à l’appui de pareilles décisions définissant le Hamas comme terroriste qu’Israël a bombardé Gaza ! »

2 Une jurisprudence croissante. L’arrêt du tribunal européen sur le Hamas vient dans la foulée d’une série d’autres arrêts problématiques sur les sanctions édictées par l’UE. Le nombre de cas portés devant le TUE par des personnes ou organisations visées – qui contestent bien évidemment les sanctions qui les frappent – a fortement augmenté, passant de 650 à plus de 900 en 2014. Cela fait suite à un arrêt important pris en juillet 2008 par la Cour de justice de l’UE, dans l’affaire « Qadi » (un homme d’affaires saoudien), où l’instance suprême a jugé que les décisions en matière de sanctions peuvent être contestées, et renversées si les motivations ne sont pas suffisamment établies.

Le site d’information spécialisé Bruxelles2, ainsi que l’institut d’études britannique Open Europe ont listé toute une série d’arrêts récents de la justice européenne, qui font peser une pression croissante sur le système des sanctions. « L’UE n’a pas un très bon bilan quant à sa capacité à imposer des sanctions », écrit le think-tank, qui en veut pour preuves un arrêt de septembre dernier par lequel le TUE a jugé que le gel d’avoirs de la banque centrale iranienne était illégal, ainsi qu’une série de décisions similaires concernant nombre de banques et entreprises du même pays. Bruxelles2 rappelle qu’en décembre, les juges ont « délisté » un proche conseiller d’Alexander Loukachenko, le dictateur biélorusse, aussi pour manque de preuves.

À l’inverse, l’abandon par l’Etat ukrainien de poursuites contre des hommes d’affaires autrefois proches du président déchu Ianoukovitch, amène l’UE à devoir reconsidérer des sanctions contre ces personnes…

3 Les sanctions, un business en croissance. En resserrant leur étreinte sur la problématique des preuves, la justice européenne souligne le hiatus entre un régime de sanctions qui est essentiellement politique, et le processus de motivation par des preuves. « Il n’y a rien de mal à dire que les sanctions sont un outil politique, c’est expressément dit dans les traités, explique une source européenne connaissant ces dossiers. Elles sont destinées à faire pression et réorienter l’attitude d’Etats tiers. Mais les sanctions sont devenues un “business croissant”. C’est pourquoi la prise de décision et la rédaction des sanctions prennent aujourd’hui plus de temps. » Le staff s’occupant de ce domaine au Service européen d’action extérieure, la diplomatie de l’UE, a d’ailleurs été doublé…

Mais un haut responsable européen a reconnu, au lendemain de l’arrêt Hamas, que le problème nécessite une réflexion : « C’est une question sur laquelle on a déjà attiré l’attention des Etats-membres, a confirmé cette source dont les propos ont été reproduits par Bruxelles2. Les diplomates ayant découvert l’instrument des sanctions, le trouvant très utile, le multiplient dès qu’il y a une crise, contre des terroristes, contre des individus. La Cour nous inflige des décisions qui vont à l’encontre de ces mesures. La Cour ne prend pas position sur le fond, mais sur la procédure, soit parce qu’elle estime que certaines règles très simples n’ont pas été respectées, soit que des règles fondamentales n’ont pas été tenues. Il faudra sans doute une discussion, peut-être pas au niveau ministériel mais des ambassadeurs ou des groupes de travail. Il y a un problème de procédures ou de preuves, ou de justifications jugées insuffisantes par rapport aux décisions prises. Il faut, dans l’avenir, avoir des décisions irréprochables sur ce point. »