CRISE CONSTITUTIONNELLE:LE ROI A REFUSE DE CONTRESIGNER LA LOI SUR L'AVORTEMENT UNE"PREMIRE"HISTORIQUE IL N'Y A PLUS DE ROI..

Crise constitutionnelle: le Roi a refusé

de contresigner la loi sur l'avortement

Événement historique pour la Belgique, pour la Constitution belge et le rôle de la fonction royale: le Roi a refusé, en conscience, de signer la loi dépénalisant partiellement l'avortement. Il a demandé au gouvernement de trouver une solution juridique qui ne mette pas en cause le bon fonctionnement des institutions démocratiques.

Réuni mardi, peu avant minuit, au château du Stuyvenberg, en un Conseil des ministres exceptionnel, le gouvernement a constaté l'impossibilité de régner du Roi. L'arrêté «des ministres réunis en Conseil» a été publié dans une édition spéciale du Moniteur, datée du 4 avril (deuxième édition).

Les ministres, devenus seuls responsables, ont ensuite signé et promulgué le projet de loi sur l'interruption de grossesse.

Après minuit, deuxième réunion du Conseil, chargé de convoquer la Chambre des représentants et le Sénat, chambres réunies, demain jeudi, à 15 heures. L'assemblée devrait constater que l'impossibilité de régner du Roi a pris fin. D'ici là, le Roi n'exercera plus aucun rôle et n'aura plus aucun pouvoir.

Une décision rarissime, une procédure sans précédent et que les constitutionnalistes n'ont pas manqué d'analyser avec les plus grandes réserves. Et les partis politiques de commenter avec calme souvent, avec fougue parfois.

C'est à l'issue de la première réunion du Conseil des ministres que le gouvernement a publié le communiqué officiel suivant:

«Ayant estimé que sa conscience ne lui permettait pas de signer le projet de loi relative à l'interruption de grossesse et ayant insisté pour que ne soit pas entravé le bon fonctionnement des institutions démocratiques, le chef de l'État a demandé au gouvernement et au Parlement de trouver une solution juridique qui concilie le droit du Roi de ne pas être forcé d'agir contre sa conscience et la nécessité du bon fonctionnement de la démocratie parlementaire.

«Après avoir constaté que le Roi maintenait sa conviction, le Premier ministre, après avoir consulté les vice-Premiers ministres, a proposé au Roi de recourir à l'application de l'article 82 de la Cons-titution qui a trait à l'impossibilité de régner du Roi. En effet, cette solution permet le bon fonctionnement des institutions, ce qui implique qu'un projet de loi adopté par les deux Chambres soit sanctionné, promulgué, publié et entre en vigueur. Le chef de l'État a marqué son accord sur cette procédure.

«Le Conseil des ministres du 3 avril 1990 a constaté l'impossibilité de régner du Roi.

«Étant donné qu'en application de l'article 79, alinéa 3, de la Constitution, les pouvoirs constitutionnels du Roi sont exercés, pendant la période d'impossibilité de régner, par les ministres réunis en Conseil, au nom du peuple belge et sous leur responsabilité, le même Conseil des ministres a décidé de sanctionner et de promulguer le projet de loi relative à l'interruption de grossesse.»

Ce texte a été complété dans la nuit, après la deuxième réunion du Conseil des ministres.

«Au cours de sa séance de mercredi 4 avril 1990, le Conseil des ministres a, en application de l'article 82 de la Constitution, convoqué la Chambre des représentants et le Sénat, chambres réunies, le jeudi 5 avril 1990, à 15 heures. Aux Chambres réunies, il sera proposé, en application de la loi du 19 juillet tendant à pourvoir à l'exécution de l'article 82 de la Constitution, de constater que l'impossibilité de régner a pris fin, de sorte que le Roi, à partir de ce constat, reprenne l'exercice de ses pouvoirs constitutionnels.»

La décision de faire usage des articles 82 et 79 alinéa 3 de la Constitution a donc été prise par deux conseils des ministres exceptionnels réunis au château du Stuyvenberg. Le Premier ministre, Wilfried Martens, aurait eu un contact avec le Roi entre les deux réunions. D'autre part, avant d'opter pour cette solution, divers contacts avaient été pris avec des personnalités du pays, dont des membres de l'opposition.

Certains partis politiques, réunis exceptionnellement ce mercredi matin, ont pris attitude. Le parti socialiste, par la voix de son président, Guy Spitaels, a marqué son «étonnement inquiet» et évoqué la nécessité de trouver une solution «structurelle» pour qu'un tel incident ne se reproduise plus. Ecolo a parlé d'«anachronisme». Sans aller, peut-être, comme d'aucuns, jusqu'à réclamer le départ du Roi, il est sans doute certain que la crise actuelle aura des répercussions et des prolongements législatifs qui tenteront de limiter encore plus les prérogatives royales.

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Notre dossier

complet

L'analyse juridique

de la crise «royale»

Si le Roi se trouve dans l'impossibilité de régner, les ministres, après avoir fait constater cette impossibilité, convoquent immédiatement les Chambres. Il est pourvu à la tutelle et à la régence par les Chambres réunies. Voilà ce que dit l'article 82 de la Constitution tel qu'il a été adopté le 7 février 1831. Il n'a jamais été modifié. Et a été appliqué pour la première fois le 28 mai 1940 (lire par ailleurs).

Il ressort clairement des travaux préparatoires que, en 1831, le constituant avait en tête l'hypothèse d'une impossibilité physiologique de régner, soit que le roi soit gravement malade, soit qu'il soit en état de démence, ce qui est arrivé, en Grande-Bretagne, à Georges III. C'est ce que souligne Francis Delpérée dans son Droit constitutionnel (éd. Larcier, tome II, pp. 402-403): «Il semble que le constituant ait été préoccupé de régler l'exercice des pouvoirs au cas où le roi se trouve dans l'impossibilité physiologique de régner, à raison d'une maladie grave ou d'un accès de démence».

Le Roi, en effet, n'est jamais «en vacances», en ce sens que sa participation à la conduite des affaires est requise en permanence. Ainsi, lorsqu'il réside en Espagne, un avion militaire fait régulièrement la navette entre Bruxelles et Motril pour lui permettre d'apposer sa signature. Couvert par le contreseing ministériel, c'est en effet lui qui sanctionne et promulgue les lois, c'est lui qui prend les règlements (arrêtés royaux) élaborés par ses ministres. Son absence, ou l'impossibilité matérielle dans laquelle il se trouve d'apposer sa signature au bas du «parchemin», bloque donc tout le processus d'élaboration des normes.

La procédure de l'article 82 vise donc à pallier les inconvénients majeurs d'un «accident» qui n'est pas irrémédiable. Si le roi décède, en effet, ses pouvoirs constitutionnels sont également exercés par les ministres, mais en application cette fois de l'article 79 et jusqu'à la prestation de serment de son successeur.

Depuis la nuit de mardi à mercredi, le gouvernement a donc mis en oeuvre la première phase du processus prévu par l'article 82. «Le Conseil des ministres du 3 avril 1990 a constaté l'impossibilité de régner du Roi.» Celui-ci n'est donc, formellement, plus en fonction. Il n'y a plus de Roi, pour dire les choses simplement. Ses prérogatives sont exercées par le Conseil des ministres, en principe au grand complet, la Cour de cassation ayant toutefois considéré, dans un arrêt du 15 mars 1948, que l'empêchement de certains ministres de se réunir ne peut paralyser l'exercice de la souveraineté nationale; cet empêchement de l'un ou l'autre doit être signalé mais ne doit pas être spécialement motivé.

La deuxième étape doit être franchie cet après-midi, avec la réunion des Chambres. Dans pareil cas, celles-ci doivent se réunir ensemble, procédure tout à fait exceptionnelle, et pourvoir normalement «à la tutelle et à la régence», c'est-à-dire désigner au grand choix celui qui devra exercer les pouvoirs du Roi.

La Constitution n'a pas prévu la façon de mettre un terme à l'impossibilité de régner. C'est la raison pour laquelle une loi du 19 juillet 1945 prévoit que «lorsqu'il a été fait application de l'article 82 de la Constitution, le roi ne reprend l'exercice de ses pouvoirs constitutionnels qu'après une délibération des Chambres réunies constatant que l'impossibilité de régner a pris fin».

Ce jeudi, les deux étapes de la procédure devraient donc se télescoper: au lieu de pourvoir à la tutelle et à la régence, les Chambres se verront proposer d'adopter une délibération «constatant que l'impossibilité de régner a pris fin». Et la Belgique retrouvera son Roi...

CHARLES BRICMAN.

L'impossibilité du Roi de régner:

le précédent historique de 1940

Ainsi donc le roi Baudouin et ses ministres ont décidé, de commun accord, d'écrire une nouvelle exégèse de la Constitution. Car il s'agit bien d'une grande première dans notre histoire institutionnelle puisque, jusqu'à présent, jamais l'article 82 n'avait été interprété de manière aussi originale. Cette disposition n'a été appliquée pour la première fois qu'en 1940. Le 28 mai, à 4 heures du matin, le roi Léopold III, commandant en chef des forces armées, capitule sans condition après avoir sollicité en vain un armistice auprès des Allemands. Réfugiés en France, les membres du gouvernement réagissent promptement. Et avec vivacité.

Hubert Pierlot, le très catholique Premier ministre, s'exprime en ces termes dans un discours radiodiffusé:

«Belges, passant outre aux avis, formels et unanimes, du gouvernement, le Roi vient d'ouvrir des négociations séparées et de traiter avec l'ennemi. La Belgique sera frappée de stupeur, mais la faute d'un homme ne peut être imputée à la nation tout entière. Le Roi a rompu le lien qui l'unissait à son peuple...

Le Roi s'est placé sous le pouvoir de l'envahisseur. Dès lors, il n'est plus en situation de gouverner, car, de toute évidence, la fonction de chef d'État ne peut être exercée sous le contrôle de l'étranger... Dans ce cas, il y a lieu à réunion des Chambres. Dans l'intervalle, les pouvoirs constitutionnels du Roi sont exercés, au nom du peuple belge, par les ministres réunis en conseil... C'est à ces principes qu'entend se rapporter le gouvernement.»

Pierlot et ses collègues annonçaient donc qu'ils assumaient désormais eux-mêmes les pouvoirs constitutionnels du Roi. Cette situation allait se prolonger jusqu'à la Libération et à l'élection du prince Charles en tant que Régent.

Dans son ouvrage intitulé Léopold III et le gouvernement (1), le professeur Jean Stengers note que cette formule juridique avait été mise au point, dans les heures précédentes, par de hauts fonctionnaires du ministère de la Justice, qui avaient accompagné le gouvernement à Paris, et spécialement par le secrétaire général du département, Ernst de Buns-wyck.

Le même auteur souligne que ce dispositif recèle trois audaces cumulées.

Première audace: l'article 82 de la Constitution, relatif à l'impossibilité de régner du Roi, visait, dans l'esprit des constituants de 1830, le cas de la démence ou de l'incapacité mentale du souverain à remplir ses fonctions. Le Roi prisonnier de l'ennemi était ainsi considéré comme étant dans l'incapacité de régner. Mais, le 28 mai, personne ne pouvait savoir à Paris si Léopold III serait considéré ou non comme prisonnier par les Allemands. Le gouvernement recourt à l'article 82 parce que, étant resté en Belgique occupée, il s'est placé sous le pouvoir de l'envahisseur.

Deuxième audace: l'article 82 prescrit: «Si le Roi se trouve dans l'impossibilité de régner, les ministres, après avoir fait constater cette impossibilité, convoquent immédiatement les Chambres. Il est pourvu à la tutelle et à la régence par les Chambres réunies.» Le rôle du gouvernement se limite donc strictement à ces deux derniers actes. Dans la formule de mai 1940, il ne fait ni l'un ni l'autre. Il constate lui-même.

Troisième audace: puisqu'il est impossible de convoquer les Chambres et de désigner un régent, le gouvernement décide d'exercer lui-même les prérogatives du Roi. Plus tard, Pierlot expliquera cette attitude par la règle non écrite de la continuité du pouvoir. Cette règle «fait opérer une certaine compensation entre les organes essentiels de l'État lorsque l'un de ceux-ci est défaillant». Le gouvernement agit de la sorte en s'appuyant, par analogie, sur les dispositions de l'article 79 de la Constitution («A dater de la mort du Roi et jusqu'à la prestation de serment de son successeur au trône ou du régent, les pouvoirs constitutionnels du Roi sont exercés, au nom du peuple belge, par les ministres réunis en conseil, et sous leur responsabilité»). Mais il le fait sans qu'aucune disposition constitutionnelle ne lui en donne le pouvoir.

Les deux premières audaces seront coulées, toujours le 28 mai, dans un arrêté publié au Moniteur:

«Au nom du Peuple belge;

Vu l'article 82 de la Constitution;

Considérant que le Roi est sous le pouvoir de l'envahisseur:

Les ministres réunis en conseil,

Constatent que le Roi se trouve dans l'impossibilité de régner.

Ainsi fait, le 28 mai 1940.»

La troisième audace ne fera jamais l'objet d'un texte légal. Après le discours de Pierlot, qui en donnait la définition, elle sera appliquée. Un point c'est tout. C'est ainsi que le gouvernement, pendant quatre années, jusqu'en 1944 - et notamment pendant toute la période de son séjour à Londres - exercera de la sorte les pouvoirs du Roi.

Juridiquement, la formule choisie le 28 mai 1940 sera couverte en décembre 1944, après la Libération, par la Cour de cassation. Celle-ci a donc reconnu la légitimité de la hardiesse. La hardiesse n'en demeurait pas moins.

La portée du discours de Pierlot était donc considérable. Par la voix du Premier ministre, le gouvernement décrétait d'avance la nullité de tout ce que le Roi pourrait faire éventuellement sous l'occupation - la nullité, par exemple, de la nomination de nouveaux ministres. Il se donnait ainsi les moyens de paralyser le Roi.

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Voilà pour ce qui concerne la notion d'impossibilité de régner.

Mais la date du 4 avril 1990 sera retenue comme historique pour une autre grande première dans notre histoire institutionnelle. Jusqu'à présent, jamais, depuis 1831, un souverain avait refusé d'apposer sa signature au bas d'un projet de loi voté par les deux Chambres législatives.

Dans quelques cas, toutefois, il est apparu que le Roi avait manifesté certaines hésitations avant de signer.

Ainsi, Léopold Ier a quelque peu tergiversé avant de laisser passer la loi punissant le duel. Après coup, il a d'ailleurs regretté d'avoir permis la promulgation d'un texte interdisant une pratique qui pouvait se révéler utile contre les «coquins».

De son côté, Léopold II a longtemps hésité avant de signer le texte qui lui enlevait le droit de désigner les échevins. Cette mesure lui paraissait révolutionnaire dès l'instant où les échevins, désormais élus par les conseillers communaux, exerçaient des pouvoirs de police. Pour apaiser les scrupules du Souverain, il a fallu confier la direction de la police communale au seul bourgmestre, celui-ci continuant à être nommé par le Roi.

Enfin, en 1932, le roi Albert s'est ouvert à son Premier ministre, Jules Renkin, des réserves que lui inspirait le projet sur l'emploi des langues dans l'administration. Il a finalement signé le texte après avoir reçu des explications apaisantes.

JACQUES VAN SOLINGE.

(1) Jean Stengers, Aux origines de la question royale: Léopold III et le gouvernement, les deux politiques belges de 1940, Duculot, Paris-Gembloux, 1980.