L’avis juridique que Marghem a caché

Cela fait deux mois que la question de la sécurité juridique fait débat autour du projet de loi de prolongation décennale des réacteurs nucléaires de Doel 1 et Doel 2. La ministre de l’Energie, Marie-Christine Marghem (MR), a en effet reçu des avis juridiques très critiques de la part du Conseil d’Etat et de l’AFCN, Agence fédérale de contrôle nucléaire. Dans les deux cas, les juristes soulignent le fait que le réacteur de Doel 1, fermé le 15 février dernier conformément à la loi actuelle, a perdu son autorisation de produire de l’électricité le jour de sa fermeture. Or, les centrales nucléaires « ne peuvent plus faire l’objet d’autorisations », comme le stipule la loi belge de sortie du nucléaire de 2003.

Conseil d’Etat et AFCN proposent donc deux solutions à la ministre : soit passer par une procédure d’octroi spécifique de permis, ce qui nécessite normalement une étude d’incidences ; soit donner une portée rétroactive à la loi, en faisant comme si elle avait été votée avant le 15 février 2015, ce qui réglerait la polémique sur le permis de production de Doel 1. Mais la ministre a balayé ces critiques en proposant sa propre analyse juridique, dans laquelle la question de permis ne se pose pas.

Marie-Christine Marghem prétendait avoir réalisé cette étude elle-même, en interne, avec son cabinet et son administration. Mais il s’avère qu’elle a fait appel à un cabinet privé (comme le font beaucoup de ministres, sans s’en cacher). Et l’histoire devient croustillante quand on constate que l’avis rendu par la ministre n’est pas tout à fait identique à celui du cabinet privé, que nous avons pu nous procurer. Il s’agit d’un copier-coller plus radical, où certains passages ont volé aux oubliettes.

1 Un permis caduc. Le Conseil d’Etat est très clair : « Les dispositions relatives à la permission de production industrielle d’électricité à partir de la fission de combustibles nucléaires sont devenues caduques le 15 février 2015 ». L’institution écrit même que ces dispositions « ne pourront pas revivre » si le projet porté par la ministre Marghem devient loi. Et le deuxième avis commandé par l’AFCN confirme les inquiétudes du Conseil d’Etat.

Qu’en dit la ministre dans sa propre analyse ? Que l’avis du Conseil « utilise de manière incorrecte la notion de caducité ». Selon elle, l’autorisation d’exploiter Doel 1 est « maintenue à durée indéterminée », ainsi que les permis environnementaux. Or, ces permis sont les plus essentiels. En 1974, lorsqu’un arrêté royal autorise la mise en service de Doel 1 et 2, aucune distinction n’est faite entre permis de produire et permis d’exploiter. Le permis de production est, à l’époque, octroyé de manière implicite, en même temps que le permis d’exploitation. Ce n’est que depuis 1999 et la libéralisation du marché qu’il est nécessaire d’obtenir à la fois un permis d’exploiter et un permis de production.

La ministre conclut donc que, tant que le permis d’exploiter existe, l’autorisation ne peut être considérée comme caduque. Mais elle omet de recopier les deux dernières phrases de l’avis juridique qu’elle a commandé au cabinet Janson, qui stipulent de façon plus nuancée que la caducité des autorisations n’est pas « totale », et qu’elle ne concerne que « certaines dispositions de l’autorisation ».

2 Rendre un nouveau permis. On en arrive à la deuxième étape : comment rendre un permis de production à Doel 1. La ministre ne s’encombre pas de cette question, vu que, selon elle, « toutes les dispositions de permis se maintiennent ».

L’avis du cabinet Janson, utilisé comme modèle, argumente un peu plus cette position. Selon eux, Electrabel n’a jamais réellement reçu de permis de production. Or, la loi de sortie du nucléaire de 2003, qui interdit de délivrer de nouveaux permis au nucléaire, concerne « l’établissement de nouvelles installations de production d’électricité » ou « la révision, le renouvellement ou toute autre modification d’une autorisation individuelle délivrée ». Selon le cabinet Janson, Doel 1 n’est ni une nouvelle installation, ni une centrale disposant déjà d’un permis de production, étant donné que celui-ci ne lui a jamais été délivré explicitement en 1974. Bref : comme le permis de production n’existe pas, il est impossible de le suspendre, ou de le prolonger.

Les juristes de l’AFCN et du Conseil d’Etat défendent la thèse inverse. Et, dans sa note, le cabinet consulté par la ministre prend des légères pincettes en s’exprimant « a priori et sous réserve d’analyses ultérieures ». Une phrase que madame Marghem a supprimée.

3 Des pistes d’amélioration. Voici sans aucun doute la différence fondamentale entre l’avis de la ministre Marghem et celui de son conseiller. Un chapitre 3 consacré aux pistes d’amélioration du projet a tout bonnement été supprimé par la ministre. Or, dans ce point, le cabinet Janson plaide clairement en faveur de la piste rétroactive qui « paraît plus simple ». Prévoir une portée rétroactive au 14 février 2015 à cette loi permettrait de « respecter le caractère unique et indissociable de l’autorisation délivrée pour Doel 1 & 2 », et « d’éviter les problèmes d’interprétation relatives (sic) aux obligations internationales », écrit le cabinet Janson (les conventions d’Aarhus et d’Espoo sont contraires à la thèse défendue par la ministre). La ministre nous affirme avoir récemment testé cette piste auprès du Conseil d’Etat, qui s’est fendu d’un avis assassin (lire ci-contre).

Enfin, pour la petite histoire, Johan Vande Lanotte (SP.A) juge, lui, qu’une directive européenne de 2011 impose la réalisation d’une étude d’incidences lors de « la réalisation de travaux de construction ». Or Electrabel va devoir réaliser 700 millions d’euros de travaux pour prolonger Doel 1 et 2. Ce point n’est pas abordé dans l’argumentaire de la ministre, mais une source proche du dossier rétorque que, pour des « investissements de jouvence qui ne modifient pas la structure de la centrale », la directive européenne ne s’applique pas.

Ce projet de loi, non amendé, devrait être voté définitivement par la commission Economie le 26 mai prochain. Greenpeace a d’ores et déjà annoncé un recours et se dit très confiant.

Jean-Marc Nollet: «C’est un énorme plagiat»

Dans l’opposition, l’Ecolo Jean-Marc Nollet se montre très dur. « Ce que je constate, c’est qu’il y a eu manipulation du Parlement, des citoyens et des médias. La ministre a parlé de SA note. Aujourd’hui, on constate qu’elle a menti, que sa note est un énorme plagiat et qu’elle a choisi de cacher certains passages. Elle devra s’en expliquer en commission », conclut l’ex-ministre wallon de l’Energie.

De son côté, la ministre Marie-Christine Marghem ne se démonte pas. Elle reconnaît que l’avis Janson existe et qu’elle s’en est inspirée. Ce cabinet privé est d’ailleurs le conseiller récurrent de l’administration de l’Energie. Mais la ministre réfute le copier-coller. « Il y a quatre juristes au cabinet, ce qui représente plus de 100 ans d’expérience. Cela peut paraître immodeste mais le cabinet est capable de développer son propre avis juridique. Il se fait qu’il rejoignait sur plusieurs points l’avis du conseiller de l’administration, j’ai donc repris les phrases avec lesquelles j’étais en accord. » La ministre assume également avoir rendu le texte « plus radical ».

Sur la question de la rétroactivité (lire ci-contre), Madame Marghem surprend : « J’ai rédigé un amendement allant dans ce sens, que j’ai envoyé au Conseil d’Etat. Je viens de recevoir leur réponse : cette proposition est descendue en flèche. » La piste est donc enterrée.

Consciente du risque de recours, la ministre ne peut que constater le « vide juridique actuel lié à l’inaction des précédents gouvernements ». Et, avant de combler ce vide via un texte de loi, elle veut relancer Doel 1 pour garantir la sécurité d’approvisionnement l’hiver prochain.